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加强反垄断监管,促进平台经济在规范中发展
2021-04-10     (阅读次数:)

来源:经济日报新闻客户端

平台经济是数字技术和商业模式创新的结果,是数字经济的典型样态。平台经济以数据作为关键生产要素、以现代网络作为重要载体,在不断进步的信息通信技术的推动下,提升着经济效率,优化着经济结构,代表了先进生产力的发展方向。作为平台经济最为重要的主体,平台企业对经济社会生活的影响超越了所有的企业类型和经营模式。近年来,在激烈的竞争中,平台经济领域诸如强制“二选一”“大数据杀熟”“自我优待”“扼杀式并购”等损害竞争、创新和消费者利益的行为频发,引发社会各方面广泛关注。平台经济是创新的产物,平台企业应该持续引领和推动创新,而不是阻碍和终结创新。创新的繁荣,需要有效的竞争机制和公平的竞争秩序。

  4月10日,国家市场监督管理总局依法对阿里巴巴集团实施“二选一”垄断行为作出行政处罚,罚款182.28亿元。该案是我国平台经济领域第一起重大典型的垄断案件,标志着平台经济领域反垄断执法进入了新阶段,释放了清晰的政策信号,即国家在鼓励和促进平台经济发展的同时,强化反垄断监管,有效预防和制止平台企业滥用数据、技术和资本等优势损害竞争、创新和消费者利益的行为,规范和引导平台经济持续健康创新发展。该案的调查处理具有重要的标志意义和示范作用。

  一、体现了依法监管的原则

  竞争是市场经济的灵魂,驱动着企业不断创新。发挥反垄断监管的作用,就是要坚持竞争政策的基础地位,加强反垄断执法,营造公平竞争的市场环境,促进平台经济通过有序竞争实现创新。作为市场经济体系的重要组成部分,平台经济的创新发展离不开《反垄断法》,而且,平台经济越成熟越创新,就越需要科学有效的反垄断执法。

  对于竞争性平台,平台企业应该守住《反垄断法》等法律的底线;对于平台内经营者,平台企业应该履行《电子商务法》等法律赋予的基本义务;对于消费者,平台企业应该依法尊重消费者权益。然而,平台企业对商家实施的强制“二选一”,剥夺了商家在多个平台同时开展业务的机会,扼杀了平台之间、品牌内部以及品牌之间的竞争。当供给侧的竞争机制受损,市场创新动力就会受影响,消费者利益最终也会受损。阿里巴巴集团滥用在中国境内网络零售平台服务市场的支配地位,对平台内经营者提出不得在其他竞争性平台从事经营活动、不得参加其他竞争性平台的促销活动等“二选一”要求,并采取多种奖惩手段保障“二选一”得以实施,是《反垄断法》明确制止的典型的限定交易行为。国家市场监督管理总局依法立案调查,并作出行政处罚,充分体现了对平台经济依法监管的原则,向市场发出明确信号——平台经济领域不是反垄断法外之地。

  基于法律面前人人平等的基本原则,我国《反垄断法》对于互联网企业和传统企业一视同仁,对于内资企业和外资企业、国有企业和民营企业平等适用,目的是要保障各类市场主体公平参与市场竞争,营造公平竞争的营商环境。本案的调查处理,并不是否定平台经济对我国经济社会发展所具有的重要作用和意义,而是通过依法规范,促进平台经济更快更好发展,为我国经济高质量发展提供创新动力和市场活力。本案标志着我国平台经济领域反垄断执法进入了常态化阶段。常态化的依法监管将进一步维护法律的权威性,为市场划定明确的行为红线,促使平台企业规范市场行为,倒逼平台企业将重心放到积极创新、公平竞争和更好服务消费者上来。

  二、体现了审慎监管的理念

  支撑平台经济的新技术日新月异,平台经济业务类型复杂、竞争动态多变。平台企业的经营行为并无定式,难以进行类型化分析。为了避免“过早”以及“过度”执法伤及行业本身的创新和竞争层次的提高,需要经历必要的“观察期”,以支持平台经济的发展,经过20多年的发展,我国平台企业已经由“孩童”进入到“青年”时期,平台企业的商业模式、交易结构初步定型,所实施的“二选一”“大数据杀熟”“自我优待”“扼杀式并购”等行为对竞争、创新和消费者权益的损害可以明确清晰地予以识别,在我国平台经济发展到现阶段,启动反垄断执法不仅必要而且可行。

  众所周知,高质量发展离不开创新,创新离不开竞争。为了鼓励和促进创新,我们需要维护公平竞争;推动繁荣创新,倒逼竞争层次不断提高。只有通过竞争和创新的良性互动,才能实现高质量发展。因此,平台经济领域反垄断执法是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。然而,值得注意的是,创新就意味着打破甚至颠覆既定的秩序、结构和机制。凡是创新,都会对既有的竞争机制和秩序产生影响。因此,在平台经济领域反垄断执法依然需要秉持审慎监管的理念。近两年,关于平台经济领域垄断问题的反映较为集中,反垄断执法机构在充分研究论证的基础上,首先对各方面反映强烈的“二选一”问题开展调查并依法作出处理,体现了审慎监管的理念。同时,从本案处罚决定书可以看出,在本案处理过程中,对“二选一”行为的法律和经济分析经过了充分研究论证,同样体现了审慎监管的理念。《反垄断法》当然适用平台经济领域,但是具有相当的复杂性,在积极执法的同时坚持审慎的理念无疑是科学理性的选择。

  三、体现了发展与规范并重的监管思路

  中央经济工作会议提出“国家支持平台企业创新发展”,发出了明确的“支持”信号,同时提出“要依法规范发展,健全数字规则”,释放了“规范”的要求。概括起来,就是支持与规范并重。平台经济创新发展需要公平竞争的市场秩序,这一公共产品是市场自身无法提供的。维护市场秩序需要政府的有形之手,需要更好地发挥政府的作用。因此,推动平台经济高质量发展,不仅需要竞争和创新的良好互动,而且需要更好地实现有效市场和有为政府的结合。适时启动反垄断执法,不仅可以有效制止垄断行为,恢复相关市场的竞争机制和秩序,维护和激发创新的动力和活力,保障消费者的利益,并且可以通过查办案件产生威慑和示范作用,实现查办一个案子、规范一个行业的良好效果,是维护平台经济领域公平竞争市场秩序的必要法律工具。

  市场监管总局对阿里巴巴集团处以其2019年中国境内销售额4%的罚款,计182.28亿元。根据《反垄断法》规定,经营者滥用市场支配地位的,由反垄断执法机构处以上一年度销售额1%-10%的罚款。阿里巴巴集团“二选一”行为从2015年开始,涉及面广,持续时间较长。4%的罚款比例较为适中,既体现了依法依规和过罚相当的原则,体现了国家强化平台企业反垄断监管的态度和决心,也体现了支持平台经济发展的政策目标,充分体现了发展和规范并重的原则。同时,市场监管总局还制定了《行政指导书》,要求阿里巴巴集团围绕严格落实平台企业主体责任、加强内控合规管理、维护公平竞争、保护平台内商家和消费者合法权益等方面进行全面整改,体现了处罚与教育相结合原则。

  同时要看到,平台经济一直处于创新和竞争相互冲突的发展过程中,因此,平台经济领域的反垄断执法,需要格外关注在现行《反垄断法》框架下为创新留出法治的空间。经营者应当在法律许可的范围内开展经营活动,设计交易流程和商业模式,必须兼顾竞争、创新与消费者利益。本次执法无疑有助于深化对平台企业竞争行为及其后果的认识。反垄断执法机构应当更加积极有效地分类监管和执法,支持和规范平台企业发展。在执法实践中,充分把握好支持和规范的关系,依法规范的目的是为了促进平台经济发展,反垄断监管要保障市场能够发挥配置资源的决定性作用,要维护平台经济开放、包容、共享的环境,让平台企业在公平的市场竞争中赢得发展机会,让市场始终存在出现下一个阿里巴巴的可能性,以科学有效的反垄断监管回应平台经济发展的现实需求。

  四、体现了科学高效监管的作风

  平台经济的竞争是创新性质的,具有高度动态属性。反垄断执法需要把握平台经济领域技术和商业模式变革快、创新周期短和动态竞争的特点,进行必要的竞争效果分析。平台经济是集成式经济,通过信息通信及数字技术将许多法律关系集成到一起。消费者线上消费只需要按几个键下去,就会触发平台服务法律关系、商品买卖或者服务法律关系、资金流转法律关系、物流服务法律关系等诸多法律关系的产生、变更或者终止。反垄断执法需要准确解构这些法律关系。由于平台经济及其竞争行为的特殊性。对于相关市场的科学界定、市场支配地位的综合认定、违法行为的依法取证、竞争效果的充分分析、行政处罚宽严相济的权衡,反垄断执法机构需根据平台经济的发展状况、发展规律和自身特点,结合案件具体情况,强化竞争分析和法律论证,增强反垄断执法的针对性和科学性。平台经济领域的反垄断执法,对执法能力提出了更高的要求,对执法工作作风提出了科学高效的要求,以保证执法的质量和效率。本次执法检阅了我国反垄断执法队伍执法能力和工作作风,丰富了平台经济领域反垄断执法经验,为平台经济的全球治理提供了中国方案。

  平台经济是顺应和牵引经济高质量发展的有效模式。创新是平台经济乃至整个经济高质量发展的最重要动力和最关键因素。若无创新,竞争则是低层次的存量利益竞争。唯有创新成为发展动力,才能推动增量利益的竞争,实现经济高质量发展。所以,我们需要坚持创新、竞争和消费者利益三者并重,加强平台经济领域反垄断执法,促进平台经济在规范中发展,让竞争引导和激励平台企业不断进行技术革新和模式创新,通过创新提高竞争层次,构建新发展格局,实现经济高质量发展,让消费者分享经济高质量发展所带来的福利。(作者时建中,系中国政法大学副校长、教授)

 

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