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2020丨摊丁入亩:中国古代赋役制度的重大改革
2020-11-05     (阅读次数:)

来源:中央纪委国家监委网站




    在中国封建社会,分别征收人口税和财产税是常见做法。然而,由于人口税的徭役很重,在历史上往往导致社会动荡。为此,历代王朝不断改革赋役制度。实行于雍正时期的摊丁入亩制度,将历代相沿的丁银并入田赋征收,使得无地人口不再有人口税的徭役负担,有田产的民户增加了土地税额。这样既保证了国家的财政收入,又维持了社会的相对稳定。

 

清代画家徐扬所绘《盛世滋生图》(局部)

 

    1720年,康熙朝户部尚书赵申乔病逝,享年77岁,谥号恭毅。赵申乔在任浙江布政使时曾痛批清朝赋役制度的弊端:“百姓憔悴,虐政已非一日,而害民尤甚者,莫如私派”。他所关注的赋役摊派这一民生问题,虽经顺治、康熙两帝变通探索,但仍未解决妥善,直至雍正帝在全国推行摊丁入亩后才得到一定程度的缓解。

 

历代旧弊

 

    在以农业为主体的中国封建社会,徭役和赋税是百姓应尽的两大基本义务,也是维持国家运转的根基。诚如马克思所言:“赋役是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉,一句话,它是行政权力整个机构的生活源泉。”

 

    国家所征收的赋役大致有两种:一种是地银,也就是田赋;另外一种是丁银,包括人头税、徭役等。用现在的话来说,这两种赋役具体就是指人口和财产两税。除这两类赋役之外,地方官吏还巧立名目,层层加码。

 

    据直隶地方志所载,作为一名明代的基层百姓要纳的税种名目繁多:田地、夏税、秋粮、马草、驿递工料、马价、草料、银差、力差、听差等。赋役繁重只会加重百姓的经济负担,在历史上常成为农民起义的导火索。

 

    明清鼎革之后,清朝统治者意识到明朝之所以覆亡,一个重要原因就是官府在赋役征收上毫无节度,导致无立锥之地的百姓失去了对政府的信任。

 

    另外,新建立的清王朝还面临两大现实问题,倒逼其必须推行赋役改革:一是由于明末战乱频仍,百姓为糊口而争相逃亡,在册丁额比实际人丁多,官府若是仍照在册人数征收丁银,就会给现存人口带来更多经济负担,造成“稍存可活者,丁致数两。即贫无立锥者,亦每丁一两矣”的苦乐不均局面。二是入关之后贵族官僚阶层大量兼并土地,出现大量无地少地农民,如此,广大贫民地少人多,丁役负担基本压在他们身上,极易引发不满乃至起义,所谓“田连阡陌而载丁者甚少”“家无尺土而丁额倍多”。

 

政策破冰

 

    为破解这道制约社会发展的难题,早在顺治在位之时,清廷就开始整顿赋役条款,先是简化成田地、地银、丁银三项,后又规范为田赋和丁银两类。虽然历经这番调整,但在实际的赋役征收中,依然存有较多弊端。

 

    如征收赋役的地方官员与占据大量土地的豪绅串通勾结,放富差贫,这样就出现了“富者田连千顷而不役,贫者有田数亩而因役破家甚至逃亡”也就是赋役不均的现象。另外,地方官员还强推“火耗”“雀耗”等私派,巧立赋外之赋,花样翻新,结果是百姓困顿不堪,苦上加苦。

 

    可以说,在赋役上横征暴敛,不仅给广大农民带来生存危机甚至灭顶之灾,而且不加以政策管控,不要说难以保证赋役的顺利征收,就连国家运转也难免不会出现失常问题。

 

    到了康熙年间,人口增长较多,为了免交丁税,这些新增人口多不在官府进行户籍备案。因此,新增人口既没有被纳入国家的治理体系,也因身份的不合法而备受官吏豪绅的欺凌压榨,这样导致他们为了生存不得不外出流亡。流动人口的激增,势必干扰政治安宁,引起社会动荡。

 

    如何解决这个困扰王朝统治的问题?改革赋役制度,不仅能控制人口、还能稳定社会秩序,无疑是条有效的途径。因此,康熙五十一年(1712年)二月下发的一道谕旨云:“朕览各省督抚奏报编审人丁数目,并未把加增之数开报。天下承平已久,户口日多,若按人丁加征钱粮实有不可,人丁虽增,土地并未扩大。应令直省督抚,将现今钱粮册内有名丁数,不增不减,永为定额。”康熙这道指示的要点,就是以康熙五十年(1711年)的丁数2462万余口为基准,将丁银征收固定为335万两,此后,“滋生人丁,永不加赋”。

 

    “滋生人丁,永不加赋”对社会发展带来的最大益处,就是保证丁税也就是人口税的相对固定,如此一来,劳动人民生活得到一定程度的安定,不会为了谋生而四处逃亡。另外,一些百姓也会主动开垦尚未利用的荒地,利于农业生产的发展。

 

    但在实际贯彻执行的过程中,一些地方也发现了问题。如固定丁额不足,地方官员如何应对为好?还有,按人丁交税看似合理,但实际操作中的不可控因素颇多。若是根据家里丁役多少核定赋役数额,那么,一些土地较多的地主则故意隐藏人头数目,逃避不少徭役。很显然,这种矛盾的出现,根本原因还是在于田赋和丁银的分征。如何化解地、丁之间的矛盾,在这时并未得到妥善解决。

 

通行全国

 

    康熙晚年,一些地方试图解决困扰社会发展的这一瓶颈问题。在浙江,鉴于“田归不役之家,役累无田之户”的弊端,地方官员提出“均田均役”之法。在江苏,官府制定《征收条例》改变赋役繁轻不均的弊端。在湖南,当地采用人丁随粮摊的类似举措。在四川和广东,一些州县开始尝试按照田地数量征收赋役的探索。

 

    小范围的地方试验,逐渐引起朝廷的关注。康熙五十五年(1716年),山东道监御史董之燧提出“确查各县地亩若干,统计地丁、人丁之银若干,按亩均派”的建议,呼吁在全国实行摊丁入亩。

 

    所谓“摊丁入亩”,就是一改之前丁银(包括人头税、徭役等)和地银(田赋)分别征收赋税的办法,将丁银摊入地银之中一并收取。董之燧之所以这时提出要改变“摊丁千年更张之事”,就是如果继续坚持“滋生人丁,永不加赋”这一政策,那么,随着人口的累年增多,平摊个人头上的赋税也就相对减少,为使国家财政收支继续保持平衡,当按土地而不是根据人口的多少征收赋役。

 

    应该说,董之燧的这条建议适应了社会实际,但户部却以各省应“随地制宜”为由,未将摊丁入亩政策推广全国。

 

    雍正即位,呼吁实行摊丁入亩逐渐成为政治共识。山东巡抚黄炳奏请援照浙江省之例“按地摊丁,以苏积困”;直隶巡抚李维钧上疏请求将所属“丁银摊入田粮征收”。

 

    朝堂经过讨论,认为推行摊丁入亩的好处大致有三:一免贫富不均之叹,二免逃亡转赔之苦,三免吏胥贿嘱之弊。

 

    最终,户部照准李维钧的建议,将丁银均摊到地粮之内并造册征收。于是,中国封建社会赋役制度的最后一次重大改革在雍正元年(1723年)拉开帷幕。除四川和广东先行试点之外,直隶、福建于雍正二年(1724年),山东于雍正三年(1725年),云南、河南、陕西、浙江和甘肃于雍正四年(1726年),江苏、安徽、江西于雍正五年(1727年),湖南和广西于雍正六年(1728年),湖北于雍正七年(1729年),先后将摊丁入亩落地生效。

 

    受社会条件的限制,“摊丁入亩”难免存在设计漏洞和制度缺陷,然而,从后来的历史进程来看,其积极意义还是值得重视。首先,按照田地数量征收赋役,显然能够减轻无地农民的经济负担;其次,田地数量多,所交赋役也相应地增重,这在一定程度上抑制了土地兼并,利于维护社会稳定;再次,按照田地而不是按照人丁的数量征收赋役,即使存在漏报人口的现象,也不会影响政府税收,从而保证了国家财政收入的稳定;最后,人口税的取消,刺激了人口的快速增长。

 

    相关数据表明,中国人口在整个2000多年的封建时代都未超过6000万,但在乾隆帝时开始突破一亿人口,时至道光则有四亿人口之多。

 

    清初三大思想家之一的黄宗羲曾言:“斯民之苦暴税久矣,有积累莫返之害,有所税非所处之害,有田土无等第之害”,实际上指出了中国历朝税法改革所反复出现的“积累莫返之害”这一症结。揆诸历史,我们会发现当政者如果看不见民间疾苦,不重视民生问题,也就谈不上“得天下之道,得其民、斯得天下”了。

 

 

大事记

 

公元1720年

 

广州商人为了保护自身的利益,及时调整价格,决定组成公行,也就是“十三行”。1720年,公行订下十三条行规。

 

公元1721年

 

康熙帝登基六十周年。一年后,康熙帝玄烨驾崩于北京畅春园清溪书屋,终年69岁,在位61年零10个月。

 

公元1723年

 

清政府开始正式实行摊丁入亩政策。

 

公元1724年

 

雍正帝在下令推行“耗羡归公”的同时,还实行“养廉银”制度。

 

公元1726年

 

清政府开始在云南、贵州、广西、四川、湖广诸省改土归流,将内地的行政制度推行边区,推动了西南地区政治、经济、文化的发展。

 

公元1728年

 

中俄双方代表在相互协商的基础上,签订《恰克图条约》。

 

公元1729年

 

雍正下令在内阁之外建立军机处的前身军机房,“其军需一应事宜交与怡亲王、大学士张廷玉、蒋廷锡密为办理。”


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